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    深度解讀《企業國有資產監督管理辦法》(國務院國資委、財政部令第32號)
    時間:2016-11-21 | 地點: | 來源:作者:郭峰

    為規范企業國有資產交易行為,加強企業國有資產交易監督管理,防止國有資產流失的《企業國有資產監督管理辦法》(國務院國資委、財政部令第32號)于2016年7月1日正式公布并施行。
    這項經國務院同意公布施行的管理辦法包括總則、企業產權轉讓、企業增資、企業資產轉讓、監督管理、法律責任、附則共七章67條,對國家出資企業產權轉讓、增資、資產轉讓等國有資產交易行為等做出了詳細規定。與2003年12月31日公布并自2004年2月1日起施行的、共六章39條《國務院國資委、財政部令第3號》相比,條數增加了28條,條數增幅達70%之多,其中不少規定對于企業國有資產的交易監督管理及操作實務具有重要的指導意義,勢必將對企業國有資產交易服務機構的項目策劃、方案建議、實施輔導和交易協助產生重大的影響。
    結合專家的看法我認為,《企業國有資產交易監督管理辦法》的核心規定如下:
    第一明確將三類國有資產交易列入行為監管范疇
    從前,《關于中央企業資產轉讓進場交易有關事項的通知》(國資廳發產權【2013】78號)已將中央企業的資產轉讓行為列為監管范圍。本次32號令正式將增資擴股行為納入企業國有資產交易的監管行為范圍,從而把企業國有資產交易中的產權轉讓、增資擴股和資產轉讓等三種基本行為統一到一個監管辦法框架下,實現了集成管理。
    履行出資人職責的機構、國有及國有控股企業、國有實際控制企業轉讓其對企業各種形式出資所形成權益的行為,稱為企業產權轉讓。關于企業產權轉讓,32號令明確,國資監管機構負責審核國家出資企業的產權轉讓事項。因產權轉讓致使國家不再擁有所出資企業控股權的,須由國資監管機構報本級人民政府批準。對于國有出資企業子企業的產權轉讓,辦法也明確,對主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的主要行業和關鍵領域,主要承擔重大專項任務子企業的產權轉讓,須由國家出資企業報同級國資監管機構批準。
    國有及國有控股企業、國有實際控制企業增加資本的行為,稱為企業增資。政府以增加資本金方式對國家出資企業的投入除外。關于企業增資,32號令辦法明確,國資監管機構負責審核國家出資企業的增資行為。因增資致使國家不再擁有所出資企業控股權的,須由國資監管機構報本級人民政府批準。國家出資企業決定其子企業增資行為,對主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的主要行業和關鍵領域,主要承擔重大專項任務子企業的增資行為,須由國家出資企業報同級國資監管機構批準。
    國有及國有控股企業、國有實際控制企業的重大資產轉讓行為,稱為企業資產轉讓。關于企業資產裝讓,32號令明確,企業一定金額以上的生產設備、房產、在建工程以及土地使用權、債權、知識產權等資產對外轉讓,應當按照企業內部管理制度履行相應決策程序后,在產權交易機構公開進行。
    第二明確了將三類企業列入監管對象范疇
    3號令對企業國有產權的規定,主要是指國家對企業以各種形式投入形成的權益、國有及國有控股企業各種投資所形成的應享有的權益。但在實務中,國有實際控制企業的國有產權轉讓是否必須在依法設立的產權交易機構中公開進行,法律政策規定模糊,容易造成監管盲區。
    為此,32號令第四條明確指出了:“本辦法所稱國有及國有控股企業、國有實際控制企業包括:(一)政府部門、機構、事業單位出資設立的國有獨資企業(公司),以及上述單位、企業直接或間接合計持股為100%的國有全資企業;(二)本條第(一)款所列單位、企業單獨或共同出資,合計擁有產(股)權比例超過50%,且其中之一為最大股東的企業;(三)本條第(一)、(二)款所列企業對外出資,擁有股權比例超過50%的各級子企業;(四)政府部門、機構、事業單位、單一國有及國有控股企業直接或間接持股比例超過50%,但為第一大股東,并且通過股東協議、公司章程、董事會決議或者其他協議安排能夠對其實際支配的企業。”
    上述規定的出臺,將國有實際控制企業納入監管范圍,清晰了監管邊界。同時,從股東所有者性質及所持股比等做出了明確的規定,為實務判斷提供了清晰的指南依據。
    第三進一步明確了國有資產交易非公開協議轉讓的適用范圍和審批機關
    32號令明確,企業國有資產交易應當遵守國家法律法規和政策規定,有利于國有經濟布局和機構調整優化,充分發揮市場配置資源作用,遵循等價有償和公開公平公正的原則,在依法設立的產權交易機構中公開進行。這一規定,實際上明確了國有資產交易以通過產權交易所公開轉讓為一般原則。
    但在實務中,國有資產的重組整合如果都通過產權交易所公開進行,不僅增加了時間和流程成本,而且也增加了不確定性,為此,32號令對國有資產交易的非公開協議轉讓進行了例外規定。
    符合以下情形的產權轉讓可以采取非公開協議轉讓方式:(一)涉及主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域企業的重組整合,對受讓方有特殊要求,企業產權需要在國有及國有控股企業之間轉讓的,經國資監管機構批準,可以采取公開協議轉讓方式;(二)同一國家出資企業及其各級控股企業或實際控制企業之間因實施內部重組整合進行產權轉讓的,經該國家出資企業審議決策,可以采取非公開協議轉讓方式。
    以下情形經同級國資監管機構批準,可以采取非公開協議方式進行增資:(一)因國有資本布局結構調整需要,由特定的國有及國有控股企業或國有實際控制企業參與增資;(二)因國家出資企業與特定投資方建立戰略合作伙伴或利益共同體需要,由該投資方參與國家出資企業或者其子企業增資。
    以下情形經國家出資企業審議決策,可以采取非公開協議方式進行增資:(一)國家出資企業直接或指定其控股、實際控制的其他子企業參與增資;(二)企業債權轉為股權;(三)企業原股東增資。
    關于資產轉讓,如涉及國家出資企業內部或者特定行業的資產轉讓,確需在國有及國有控股、國有實際控制企業之間非公開轉讓的,由轉讓方逐級報國家出資企業審核批準。
    第四統一了國有資產公開交易的實踐經驗要點
    3號令施行12年以來,國有資產交易的法規政策環境、經濟周期、市場認知度、市場成熟度已經發生了重大變化。本次32號令將一些符合市場化交易原則、有利于防止國有資產流失、有利于減少國有資產交易糾紛的實踐經驗要點,以法規的形式進行了明確。這些實踐經驗要點主要體現在以下9個方面:
    1、企業國有資產交易應當嚴格執行“三重一大”決策機制。產權轉讓應當由轉讓方按照企業章程和企業內部管理制度進行決策和形成書面決議;企業增資應當由增資企業按照企業章程和企業內部管理制度進行決策和形成書面決議。國有控股和國有實際控制企業中國由股東委派的股東代表,應當按照本辦法規定和委派單位的指示發表意見、行使表決權,并將履職情況和結果及時報告委派單位。
    2、轉讓方可以根據企業實際情況和工作進度安排,采取信息預披露和正式披露相結合的方式,通過產權交易機構網站分階段對外披露產權轉讓信息,公開征集受讓方。其中正式披露信息時間不得少于20個工作日。因產權轉讓導致轉讓標的企業的實際控制權發生轉移的,轉讓方應當在轉讓行為獲批后10個工作日內,通過產權交易機構進行信息預披露,時間不得少于20個工作日。
    3、產權轉讓原則上不得針對受讓方設置資格條件,確需設置的,不得有明確指向性或違反公平競爭原則,所設資格條件相關內容應當在信息披露前報同級國資監管機構備案,國資監管機構在5個工作日內未反饋意見的視為同意。除國家法律法規或相關規定另有要求的除外,資產轉讓不得對受讓方設置資格條件。
    4、產權轉讓,涉及參股權轉讓不宜單獨進行專項審計的,轉讓方應當取得轉讓標的企業最近一期年度審計報告。
    5、產權轉讓項目自首次正式披露信息之日起超過12個月未征集到合格受讓方的,應當重新履行審計、資產評估以及信息披露等產權轉讓工作程序。
    6、對產權轉讓項目的意向受讓方是否符合受讓條件,如產權交易機構與轉讓方意見不一致的,由轉讓行為批準單位決定意向受讓方是否符合受讓條件。
    7、產權轉讓項目的成交價格以披露的競價方式,在產權轉讓信息披露期滿后競價確定,交易產權轉讓項目的交易雙方不得以交易期間企業經營性損益等理由對已達成的交易條件和交易價格進行調整。
    8、因特殊情況不能通過產權交易機構結算的交易價款,轉讓方應當向產權交易機構提供轉讓行為批準單位的書面意見以及受讓方付款憑證。
    9、產權轉讓導致國有股東持有上市公司股份間接轉讓的,或者企業增資涉及上市公司實際控制人發生變更的,應當同時遵守上市公司國有股權管理以及證券監管相關規定。
     
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